美國總統拜登啟動上任之後首次的亞洲訪問行程，其中的重頭戲之一，就是在東京宣布成立印太經濟架構（Indo-Pacific Economic Framework, IPEF）。5月23日，拜登與日本首相岸田文雄峰會之後，正式宣告成立，初始會員國包括13國：美國，日本，印度，南韓，澳洲，印尼，泰國，新加坡，馬來西亞，菲律賓，越南，紐西蘭，汶萊。 長文警告！以下我們將分三大段落進行：一、IPEF到底是什麼？二、為什麼台灣沒有被納入初始會員？三、沒把台灣納入IPEF這樣會對台灣不利嗎？ 一、IPEF的內容 這13個國家GDP佔全世界的40%。幾乎所有東協國家都納入，但不包括寮國與柬埔寨兩個立場上較為親中的國家。當中除了印度和美國之外的11國，都也在中國所提倡成立的「區域全面經濟伙伴關係協定」（Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP）之中。 IPEF的提出，可以說是要與中國以「一帶一路」方式進行經濟整合或投資計劃的抗衡，其中的重點包括：供應鏈的重組，以及相關規則（尤其科技業）的制定，當然也包括許多印太國家（尤其澳洲）很在意的氣候議題。 IPEF跟CPTPP或者RCEP這幾個協議的性質不同，這些協議都是傳統的多邊貿易協商機制；然而，IPEF並不是傳統的貿易協定、尤其並不涉及到關稅的高低，它主要涉及六大領域：數位經濟與科技標準化（standards for the digital economy and technology）、創造供應鏈的彈性（supply chain resiliency）、去碳化與乾淨能源（decarbonization and clean energy）、基礎建設（infrastructure）、勞動標準化（worker standards）、推動其他共同價值（other areas of shared interest）。IPEF的目標是要透過這六項的標準，打造新的多邊機制。 IPEF是非傳統貿易協定，這件事情是優點也是缺點。優點當然是可以避免曠日費時的談判過程，免去各國之間必須對降關稅與個別產業保護來做談判。缺點則是很可能會缺乏「具體的」實行內容。 在這些主要內容當中，供應鏈這個項目是從川普時代後期就大力推動的重心。在IPEF目標當中所說要創造供應鏈的彈性，是指說美國主動地去根據每個國家的特性以及其跟美國的關係，投資並打造基礎建設，分散掉市場被中國供應鏈給綁架的狀態。這也就是美國實際必須拿出實質誘因，讓各國可以跟中國的一帶一路做抗衡。這個是在各項當中最困難達成的部份，也是IPEF推動過程的重中之重。 數位經濟與科技標準化的這個項目，也是延續川普時期所推出的乾淨網絡政策，並且實行到印太區域的國家。這是美國主動地想要去塑造市場上的遊戲規則，確保數位金流，防範科技盜取、加強智慧財產權的保障。這也是一直以來美國指控中國在經濟上扭曲市場的主要內容之一。明顯可見，IPEF就是針對中國而來的無誤。 二、為什麼台灣沒被納入？ 不過，台灣雖然在這陣子以來，一直積極爭取，但是最終在第一波當中並沒有辦法加入這樣的新經濟架構。國安顧問蘇利文證實台灣不會納入印太經濟架構當中，但也強調「會持續尋求與台灣在半導體、供應鏈等方面合作，深化雙方的經濟夥伴關係」。 這個背後有幾個可能的原因。 首先，印太地區國家都表示樂見與美國更多的合作，但是大家仍然不想要快速地在美國與中國之間「選邊站」。舉例來說，前陣子聯合國大會投票把俄羅斯逐出人權理事會時，中國投了反對票，而許多東南亞國家包括新加坡、馬來西亞、泰國、印尼和柬埔寨等國都投棄權。在IPEF的成立階段，如果直接納入台灣，可能會讓美國組建新機制的時候，面對額外的阻礙，意即這些國家擔心會直接跟中國撕破臉。事實上，IPEF並非傳統的自貿協議，所以對各國來說的實質利益並不如此明顯，要說服各國加入本身就是一件困難的事情。在真正實行與中國更高程度的脫勾之前，貿然得罪中國、失去中國市場，對很多國家來說是不能承受之重。 第二個可能的原因是，美國目前IPEF內部，都是以「國與國」的立場來與潛在的加入國家進行協商，但目前美國不覺得需要來處理台灣以何種身份加入的問題。如果直接以台灣身份加入，很可能美國必須要想一套說法來處理這樣是否有違背「一中政策」這個大原則；如果為台灣創造出新的名稱（例如WTO特別創建的臺澎金馬特別關稅領域），又似乎是直接矮化了台灣。 拜登上任以來，雖然在台美關係方面是持續進展（包括五月初時，國務院大幅度地更動了美台關係描述）、也曾經在國防部官網文章當中強調台灣不屬於中國，但目前為止對於美台的「非官方關係」仍有所強調與堅持。某種程度也可以說是在安撫中國，顯示美國主動控管美中的競爭關係。 如果我們從媒體上的公開資訊來推敲，不難看出，這又是典型的不同官僚間政策目標的衝突，商務與貿易部門，與主掌外交的國務院之間不同調。 美國外交政策總是會在各部會之間進行折衝，目前的態勢和川普後期有許多相似之處，即是商務部門與貿易部門反對，但外交體系（國務院）與白宮方面皆主動推動讓台灣加入多邊組織，同時，許多國會議員們也支持台灣加入，已數度聯名致函貿易代表。 三、不是說台美關係史上最佳，沒把台灣納入IPEF這樣會對台灣不利嗎？ 台美關係的確是穩健地進展無誤，IPEF首波沒有納入台灣，如上所述，主要考慮到的是圍堵中國的節奏及策略問題。 不過我們也可以看到美國對台灣方面的態勢仍然是持續推動其政策。日前傳出的好消息是，台灣的貿易代表鄧振中部長與美國貿易代表戴琪在5月20日時，於APEC部長會議實體碰面，會後，美方貿易代表署很罕見地發出聲明指出，很快會安排下一次的會面。這個訊號是要確認美台雙方的貿易談判與合作持續進行。 即使台灣並沒有被納入首波的IPEF會員國，但是不管是在供應鏈、能源、乾淨網絡等主要議題上，都已經和美方建立起雙邊的合作機制與談話機制（經濟繁榮夥伴對話），而且台美去年重啟了貿易和投資框架協議談判（TIFA）。當然我們也會希望台美FTA的談判可以早日啟動。不過還是要提醒大家，貿易談判都需要很長的時間準備以及很長時間的談判，不能太過著急。 ＊更新：根據彭博社於5月27日的報導， 台美雙方會以雙邊的型式來討論IPEF當中的議題，如果這個消息屬實，那就更可以證明美國是因為拉攏盟友的考量，而刻意安排讓台美經貿合作以邊的模式來進行。 拜登在宣布成立IPEF時強調，這個機制會開放給理念相近的國家申請加入，所以這也就是我們後續需要努力之處。而在台美雙方的貿易談判方面，也同樣是要繼續加油。 小結 簡單來說，美國藉此次的出訪亞洲，延續並且確認了拜登上任以來的對中政策基調，也就是與中國進行戰略競爭的這個主要路線，同時持續地以拉攏盟友共同合作的方式來進行。政大東亞所及國關中心的楊昊老師，日前在一場由國策研究院舉辦的研討會上指出，IPEF的意思可以解讀成：I prefer engaging with friends。這樣的解讀很精準描述了目前美國所採取的策略。 5/23拜登在與岸田首相的記者會後表示，美國對於軍事協防台灣具有承諾，此發言引起全球媒體熱烈的討論，而台灣的高科技產業以及其戰略地位被大幅度地強調。關於這點，我們先前只有發一則快訊，之後我們會再為大家更新各方反應，並提出我們的觀察。 我們認為，台灣必須要亦步亦趨，持續爭取各方的支持。